دکتر مسعود زاهدی اول - عضو انجمن اقتصاددانان ایران  

تاریخچه نظام تأمین اجتماعی به سده هفدهم میلادی باز می گردد، با آغاز این سده چالش فقر و دشواری تأمین معاش افراد جامعه ابعاد گسترده ای یافت. این امر دولت ها را، از هراس شورش های اجتماعی، وادار ساخت اقداماتی هر چند ناچیز در حمایت از اقشار ضعیف و کم درآمد جامعه اتخاذ نمایند. از جمله مصادیق این گونه اقدامات، فرمان هنری چهارم (پادشاه انگلستان) در سال 1604 مبنی بر تخصیص بخشی از درآمد معادن انگلستان برای تأمین دارو و درمان کارگران صدمه دیده در معادن بود. لکن تدوین قوانین مدون به منظور بهبود وضعیت معاش کارگران در اواخر قرن 19 و اوایل قرن 20 ظهور و بروز یافت. در سال 1881 همزمان با صدارت بیسمارک در آلمان، برای اولین بار قانون بیمه های اجتماعی به تصویب رسید و به این ترتیب نخستین نظام بیمه های اجتماعی در آلمان پایه گذاری شد و به سرعت به سایر کشورهای صنعتی اروپا تسری یافت. پس از آن به تدریج تصویب قوانین حمایتی کارگران و کشاورزان (کشاورزی مکانیزه) در اروپا گسترش یافت.
در پی جنگ جهانی اول (1914 تا 1918)، به ویژه پس از بحران اقتصادی آمریکا و اروپا (1929 تا 1933) و طرح نظریه دولت – رفاهی (Welfare state) توسط سر اسقف ویلیام تمپل در سال 1941 و به دنبال آن وقوع جنگ جهانی دوم (1939 تا 1945)، که نقطه عطفی در تاریخ نظام تأمین اجتماعی به شمار می آید، دوره نوین تأمین اجتماعی آغاز شد. در این بازه ی زمانی تقریباً همه دولت های صنعتی سرمایه داری برای حفظ موجودیت خویش به خدمات عمومی تن در دادند. اصطلاح تأمین اجتماعی آمیزه ای است از امنیت اقتصادی (Economic Security) و بیمه اجتماعی (Social Insurance) که نخستین بار در لایحه سال 1935 دولت فدرال آمریکا به کار گرفته شد.
سپس در سال 1948 در ماده 22 اعلامیه جهانی حقوق بشر، مصوب مجمع عمومی سازمان ملل متحد، بر ضرورت برخورداری همه افراد جوامع از تأمین اجتماعی تأکید گردید و در همین راستا سازمان ملل متحد، سازمان بین المللی کار (ILO) و اتحادیه ی بین المللی تأمین اجتماعی(ISSA) ، ملزم به نظارت و حسن اجرای آن گردیدند.
سازمان تأمین اجتماعی در ایران، یک سازمان عمومی غیردولتی کارگزار بیمه ی اجتماعی است که وظیفه ی پوشش اجباری بیمه ی کارگران و پوشش اختیاری صاحبان حرفه و شغل‌های آزاد را عهده دار است. وجه مشترک کارکردهای صندوق های تأمین اجتماعی در کشورهای مختلف نیل به اهداف والای انسانی و اجتماعی تعریف شده و از این رو، به یک سازمان ضروری برای رشد و تعالی امنیت اجتماعی و اقتصادی تبدیل شده است.
سابقه تأمین اجتماعی در ایران به تصویب اولین قانون استخدامی كشوری در سال ۱۳۰۱ باز می گردد كه طی آن، نظامی برای بازنشستگی به وجود آمد. در اولین گام، طرح تشکیل صندوق احتیاط کارگران راه آهن از اواخر سال ۱۳۰۹ به تصویب دولت رسید و در ایران تاسیس شد. در سال ۱۳۱۵ نیز نظام نامه كارخانجات و مؤسسات صنعتی” برای كارگران بخش صنعت به تصویب دولت رسید و در سال ۱۳۲۸، وزارت كار رسماً تأسیس گردید. صندوق تأمین اجتماعی در حال حاضر، به عنوان بزرگ ترین و گسترده ترین نهاد بیمه ای در کشور فعالیت دارد و بیش از نیمی از جمعیت کل کشور، تحت پوشش آن می باشند.
در اواخر سال ۱۳۳۱، “لایحه قانونی بیمه های اجتماعی كارگران” برای اولین بار به تصویب رسید و طبق آن سازمان مستقلی به نام “سازمان بیمه های اجتماعی كارگران” تاسیس شد. پس از آن در سال ۱۳۳۷ دولت وقت با مشاوره سازمان بین‌المللی کار، لایحه قانون کار جدید را تهیه و برای تصویب به مجلس فرستاد.
تشكیل وزارت رفاه اجتماعی، تحول دیگری بود كه در سال ۱۳۵۳ روی داد. این وزارتخانه، تقریباً تمامی امور مربوط به بیمه درمان و رفاه اقشار مختلف جامعه را تحت پوشش خود قرار داد. در این میان، تصویب “قانون تأمین اجتماعی” در تیرماه ۱۳۵۴ و تشكیل “سازمان تأمین اجتماعی” را می توان آغازگر تحولی نو در نظام تأمین اجتماعی كشور دانست.
با پیروزی انقلاب اسلامی و تغییر قانون اساسی، مبحث “تأمین اجتماعی” به طور صریح به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران راه یافت. در اصل ۲۹ این قانون آمده است: “برخورداری از تأمین اجتماعی برای بازنشستگی، بیكاری، از كار افتادگی، بی سرپرستی، حوادث و سوانح و نیاز به مراقبت های بهداشتی و درمانی به صورت بیمه ای و غیربیمه ای، حقی است همگانی و دولت موظف است خدمات و حمایت های فوق را برای کلیه افراد فراهم نماید.
در نیمه نخست سال ۱۳۷۹، پیش نویس لایحه نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی پس از تأیید از سوی وزارت بهداشت، جمعیت هلال احمر، سازمان بهزیستی و سازمان بیمه خدمات درمانی، با امضای وزیر وقت بهداشت، تقدیم رییس جمهوری شد (فصل پنجم برنامه سوم توسعه (۱۳79-۱۳83) با عنوان “نظام تأمین اجتماعی و یارانه ها).
براساس ماده ۴۰ قانون برنامه سوم توسعه، دولت موظف شد ساختار سازمانی مناسب نظام تأمین اجتماعی را، با راهبردهای كلی رفع تداخل وظایف دستگاه های موجود، جهت تأمین پوشش كامل جمعیتی و افزایش كارآمدی و اثربخشی خدمات، تدوین و به مجلس شورای اسلامی ارایه كند. پس از ارایه دو طرح “شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی” و سازمان ملی رفاه و تأمین اجتماعی”، طرح تشكیل “وزارت رفاه و تأمین اجتماعی” در كمیسیون بهداشت و درمان مجلس، تنظیم و در نهایت در نیمه دوم سال ۱۳۸۱ به تصویب نهایی مجلس رسید. در این میان، وزارت کار، تعاون و رفاه اجتماعی، به دلیل چالش های ایجاد شده از جمله طرح های مربوط به ادغام یا انحلال این وزارتخانه، هنوز نتوانسته گام های اساسی در جهت كارآمد سازی نظام ارایه خدمات رفاه و تأمین اجتماعی و پوشش كامل جمعیت كشور بردارد.
با توجه به مطالب فوق، به منظور تطبیق قوانین کار و تأمین اجتماعی با نیازهای امروزی جامعه، اشاره به مسائل زیر حایز اهمیت به نظر می رسد:
•    کاهش دخالت دولت در اداره صندوق تأمین اجتماعی
سازمان بین المللی کار و اتحادیه ی بین المللی تأمین اجتماعی هیچ الگوی اجباری و خاصی را برای فعالیت صندوق های تأمین اجتماعی و سایر صندوق های بیمه ای به اعضاء ارائه نمی دهند؛ اما دولت ها مسؤولیت کلی فعالیت طرح های تأمین اجتماعی را به عنوان با ثبات ترین نهاد رسمی کشور، پذیرفتند لذا می بایست کمترین دخالت را در مدیریت این صندوق ها داشته باشند.
با تصویب قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی در سال 1383، انتخاب هیأت مدیره و مدیرعامل صندوق برعهده هیات امنا قرار گرفت اما در طول دهه ی گذشته این قانون هرگز اجرایی نگردید و نقش شرکای اجتماعی در اداره صندوق تأمین اجتماعی موثر واقع نشد و در نهایت انتخاب مدیرعامل این مجموعه به رییس جمهور واگذار گردید و با عزل و نصب های متعدد مدیرعامل آن موجبات عدم برنامه ریزی مدون صندوق در کوتاه و بلندمدت را شاهد بودیم.
•    اصلاح پیوسته قانون کار در بازه ی زمانی ده ساله
به منظور نزدیک شدن فضای کسب و کار با وضعیت جامعه و افزایش بهره وری در تولیدات و خدمات.
در آخرین بار، قانون کار 21 سال پیش، در 29 آبان 1369 به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید و از آن زمان تاکنون مورد استفاده قرار گرفته است. پس از مدت کوتاهی که از اجرای قانون کار سپری گردید، با ملاحظه ناهمگونی قانون مذکور با شرایط و اوضاع اقتصادی از جمله مغایرت های این قانون با منافع و مصالح صنعت و تولید کشور، اعتراض کارشناسان، محققان و صاحبان صنایع را به همراه داشت. با توجه به ادامه ی اعتراضات مقارن با دولت نهم، اصلاح موادی از قانون کار برای به روز رسانی و رفع نواقص آن مطرح شد که تاکنون کاملاً تحقق نیافته است.
•    شفاف سازی قراردادهای فیمابین کارگران و کارفرمایان
به منظور اجتناب از پدیده اگویزم (Egoism) یا به دیگر بیان، مشکلات اخلاقی (نظیر: دستیابی به سود بیشتر، استثمار انسان ها و ...)، در روابط بین کارفرمایان و کارگران، که در صورت غلبه هر یک بر دیگری، منافع ملی نظیر: بهره وری در تولیدات و خدمات، سطح اشتغال و نرخ بیکاری و سرمایه گزاری های جدید، تحت الشعاع قرار می گیرد.
زیرا با تشدید نارضایتی های کارگری، از یک سو با عدم تحقق بهروری و از سوی دیگر عدم تأمین سود مورد نیاز مدنظر کارفرما (بنگاه اقتصادی)، سطح اشتغال کاهش یافته و نرخ بیکاری افزایش می یابد و در نهایت موجب توقف سرمایه گزاری های جدید می گردد و سرمایه ها به سمت بازارهای غیرمولد نظیر سفته بازی سوق می یابد، از مصادیق این ادعا می توان به موارد زیر اشاره کرد:
- انعقاد قراردادهای کوتاه مدت یک یا چند ماهه کارفرمایان خصوصی با کارگران ذینفع.
- عدم انعقاد قراردادها در زمان مربوط و تهیه صوری آن جهت ارائه به مراجع قانونی.
- خارج نمودن کارگاره های کمتر از ۱۰ نفر و همچنین کارگاه های واقع در مناطق آزاد، از شمول قانون کار.
•    توجه به مشکلات ناشی از حذف ماده 41 قانون کار با اجرای طرح تحول اقتصادی
 با اجرای کامل طرح تحول اقتصادی و حذف یارانه‌ها، ماده ۴۱ قانون کار که طی آن شورای عالی کار هر ساله حداقل حقوق کارگران را تعیین می‌کند نیز لغو خواهد شد و کارفرمایان در پرداخت حقوق کاملاً آزاد خواهند بود.
حداقل دستمزد، کمترین اجرتی است که کارفرمایان باید به کارگران بپردازند. حداقل دستمزد از یک طرف، سطح استاندارد زندگی کارگران را بالا برده، فقر و نابرابری را کم کرده و بهره وری را افزایش می دهد؛ و از طرف دیگر افزایش بی رویه آن، باعث رشد نرخ بیکاری، خصوصاً بین کارگران کم‌بازده به دلیل بی‌تجربگی یا ناتوانی آن ها می گردد. از این رو به کارگران کم مهارت ضرر رسانده و برخی گروه‌ها را از بازار کار حذف می‌کند.
میزان حق اولاد، طبق قانون، بر مبنای حداقل دستمزد سالانه مصوب شورای‌عالی کار محاسبه می‌شود و حقوق و مزایای دریافتی افراد در این بخش ملاک نیست.
از ابتدای سال 1394 طبق مصوبه شورای عالی کار، حداقل مزد روزانه از 202،970 ریال به 237،471 ریال و سایر سطوح مزدی 17 درصد افزایش یافت، بن نقدی ماهانه کارگران از 800،000 ریال به 1،100،000ریال، حق مسکن از 200،000 ریال به 400،000 ریال، سنوات روزانه از 5،000 ریال به 10،000 ریال افزایش یافت.
طبق فرمول، حق اولاد معادل، 3 برابر حداقل مزد روزانه برای هر فرزند محاسبه می گردد. لذا حق اولاد نیز به ازای هر فرزند، از 608،910 ریال به 712،413 ریال افزایش یافت. با توجه به ابلاغیه سیاست‌های افزایش جمعیت از سوی مقام معظم رهبری، حق اولاد برای بیش از دو فرزند نیز محاسبه و به تعداد فرزندان، پرداخت خواهد شد.
•    برقراری نظام کنترل پرداخت های کارفرمایان توسط سازمان تأمین اجتماعی
این امر به منظور جلوگیری از اعلام غیر واقعی دستمزد بیمه شدگان توسط کارفرما و فرارهای بیمه ای که از یک سو، منجر به صدمه به بیمه شدگان مشمول قانون در زمینه برقراری مستمری، از کار افتادگی و همچنین سنوات خدمت خواهد گردید و از طرف دیگر باعث کاهش درآمدهای بیمه ای سازمان تأمین اجتماعی می گردد.
•    پرداخت حق بیمه به صورت پلکانی و حذف معافیت سقف درآمد مشمول بیمه
مانند محاسبه مالیات حقوق و دستمزد که به صورت پله ای عمل می شود و بخشی از درآمد از پرداخت مالیات معاف می باشد، از یک طرف با ایجاد معافیت از پرداخت حق بیمه، تا سطحی از درآمد مشمول و از طرف دیگر با حذف معافیت سقف دستمزد مشمول بیمه و تسری ضریب تعیین حق بیمه به کل درآمد مشمول، منابع جدید برای سازمان تأمین اجتماعی ایجاد می شود. از این درآمد اضافی کسب شده، محلی مناسب برای مصارف به وجود آمده در نتیجه ی ایجاد معافیت از پرداخت حق بیمه تا سطحی از درآمد مشمول بیمه، حاصل می گردد.
•    بازنگری ضریب 30 درصدی حق بیمه سازمان تأمین اجتماعی به منظور کاهش آن به حداقل ممکن
کاهش ضریب بیمه حقوق و دستمزد از 30 درصد به حداقل و تسهیم متناسب بین کارگر و کارفرما به منظور تقویت قدرت خرید کارگران و ایجاد انگیزه برای سرمایه گزاری مجدد سرمایه گزاران در طرح های قدیمی و طرح های جدید و به تبع آن بهبود فضای کسب و کار.
لازم به ذکر است این نرخ از سال 1355 و طبق نظر کارشناسان سازمان بین المللی کار در آن سال تعیین شد و دارای نسبت پشتیبانی برآوردی 24 نفر بود. یعنی به ازای یک پرونده مستمری بگیر 24 نفر بیمه پرداز وجود داشت. نحوه تعیین این نسبت در آن مقطع زمانی توسط کارشناسان خارجی که شاید به شرایط اجتماعی و محیطی این سرزمین آگاهی کامل نداشتند، موجب زیاده روی در تعیین نرخ 30 درصد، در آن زمان بود.
با نگاهی به تجربه ی تلخ بحران های مالی جهانی، به خصوص بحران مالی سال 2008 به این واقعیت می رسیم که هرگاه کسب اعتبارات به راحتی صورت پذیرد، کیفیت تصمیم گیری سرمایه گزاران تحلیل رفته و با فزونی منابع، دقت لازم در خصوص امنیت سرمایه گزاری، سوددهی مناسب، قابلیت نقد شوندگی و ...، کاهش می یابد. بدیهی است تزریق ماهانه سهم بزرگی از منابع کارگران، به خیل موجودی صندوق تأمین اجتماعی، قطعاً باعث اتلاف آن ها می گردد.
•    نظارت و رسیدگی سالیانه به عملکرد کلیه بنگاه ها به منظور اجرای صحیح قوانین کار و تأمین اجتماعی
همانگونه که اظهارنامه مالیاتی مشخص و شفافی توسط کلیه مؤدیان هر ساله به وزارت امور اقتصاد و دارایی ارائه می گردد، به همین صورت بایستی کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی نیز اظهارنامه بیمه ارائه دهند. البته قبل از آن لازم است سطح آگاهی مشمولین از عواقب ناشی از عدم اجرای قوانین فوق افزایش یابد.
•    یکپارچگی خدمات الکترونیکی سازمان تأمین اجتماعی در کلیه شعب کشور
به منظور ارائه خدمات گسترده تر و تسهیل در خدمات بیمه ای علی الخصوص؛ تعویض و تمدید اعتبار دفترچه بیمه به صورت یکپارچه در سطح کشور.
با توجه به رشد فناوری اطلاعات و اخذ لیست های حقوق و دستمزد ماهانه ی بیمه شدگان به صورت الکترونیک و غیر حضوری در سراسر کشور، امکان ارائه خدماتی نظیر تمدید و تعویض دفترچه بیمه در کلیه شعب استانی و فرا استانی سازمان تأمین اجتماعی، بدون توجه به شعبه پرداخت حق بیمه ذینفع امکان پذیر گردد.
 امید است که در آینده ای نزدیک با نهایی شدن اصلاحات قوانین کار و تأمین اجتماعی حاضر، شاهد رونق اقتصادی، کاهش بیکاری، افزایش بهره وری و عدالت اجتماعی باشیم. مسئولین محترم دولت، در سایه تدابیر خردمندانه می توانند با سیاست گذاری های فوق، سرمایه گزاران بالقوه را خصوصاً به بخش های کشاورزی، صنعتی و تولیدی سوق دهد و از پتانسیل های کوچک مردم استفاده ای بهینه تر ببرند و با برنامه ریزی مدون، موجبات عدم افزایش بدهی های جاری به صندوق تأمین اجتماعی و تسویه بدهی های گذشته را در دستور کار خود قراردهند، بدیهی است با توجه به روند مثبت مذاکرات هسته ای و آزاد سازی منابع ارزی کشور، یکی از راه های جلوگیری از تزریق مستقیم منابع به جامعه و تبعات ناشی از آن، تسویه بدهی های معوق صندوق می باشد؛ تا صندوق بتواند با اصلاح و انتخاب زیر ساخت ها و سرمایه گزاری های مناسب و کسب منابع ناشی از آن ها، منافع آتی بیمه شدگان را تأمین و تضمین نماید.
در آخرین کلام، بدون شک با اجرای قانون معافیت حق بیمه سهم کارفرما در بخش تعاون، گام مؤثری در اجرای اصل 44 قانون اساسی و توسعه بخش تعاون، طبق فرمایشات مقام معظم رهبری برداشته خواهد شد.