پویا فیروزی

در روزهای گذشته رئیس مرکز ملی مطالعات، پایش و بهبود محیط کسب‌وکار وزارت اقتصاد در نشست ماهانه هیات نمایندگان اتاق بازرگانی تهران نخستین گزارش درباره ارقام خرید و فروش مجوزها در کشور را منتشر کرد که نشان می‌دهد در این بازار، مجوزها بنابر کاربرد و کسب‌وکار ذی‌نفع بعضا تا یک میلیارد تومان معامله می‌شوند.

 رقم تقریبا بالایی که در نظام‌های بوروکراتیک و پیچیده کشوری به‌رغم باور ناپذیری مقدار، امکان اخذ آنها چندان دور از ذهن نیست. براساس اظهارات این مقام وزارت اقتصاد ارزیابی‌ها نشان می‌دهد از سال ۹۵ تعداد ۲هزار و ۱۱۱ عنوان مجوز در کشور شناسایی شد که در حال حاضر به یک هزار و ۵۸۲ عنوان تقلیل یافته است. این تعداد مجوز، فعالان اقتصادی را مجبور به تهیه ۱۰ هزار و ۵۹۸ مدرک می‌کند که طبعا در گروه‌های مختلف و بنا بر نیازهای مختلف متفاوت است. از آنجا که معمولا آشفتگی مدیریتی در مواقع بحرانی نمود بیشتری می‌یابد، این حوزه نیز در سال‌های اخیر با کارنامه عجیب مواجه شده؛ صدور بیش از ۴۰۰ بخشنامه برای تجارت فرامرزی طی یک سال از سوی چهار دستگاه دولتی، بانک‌مرکزی، وزارت صمت، استاندارد و وزارت بهداشت.

این حجم از دیوانسالاری از یکسو مانعی جدی برای چابک‌سازی فعالیت تجاری و از سوی دیگر مولد رانت و فساد است. بنابر گفته مقامات مسوول مجوز نانوایی‌ها ۸۰۰ میلیون تومان، کافه رستوران و آشپزخانه سیار ۶۵۰ میلیون تومان، دفترخانه اسناد رسمی ۵/ ۳ میلیارد تومان و داروخانه، حدود ۲ میلیارد تومان خرید و فروش می‌شود. دلیل اصلی این مساله اهمیت و ارزش مجوزها به‌خصوص اصناف نسبت به ثبت شرکت است. ناگفته نماند یکی از دلایل این جذابیت، فضای کسب‌و‌کار سهل‌تر اصناف نسبت به شرکت‌داری است. آوار سختگیری‌ها و بدعت‌های قانونی مانند مباحث مالیاتی و تامین اجتماعی و همچنین مسوولیت‌پذیری بالاتر شرکت‌ها نسبت به اصناف از دلایل این تفاوت است.

روند اخذ مجوزها همواره یکی از دغدغه‌های بزرگ اهالی کسب‌و‌کار و فعالان اقتصادی بوده و هست. یکی از دلایل عدم‌رفع این معضل و تکرار مکرر رویکرد مقررات‌زایی بی‌حاصل، مدیریت ابن‌الوقت و قوانین خلق‌الساعه‌ای است که سیاست‌گذار سعی می‌کند در جبران زیرساخت‌های سنتی و ضعف‌های سیستماتیک نظام اداری و کاری از آن استفاده کند. ضعف پایش قانونی و صحت سنجی اجرای کسب‌و‌کار به‌جای شفاف‌سازی محیط عملکرد سبب شده تا قانونگذار و البته سازمان‌های اجرایی از مقررات و قوانین به مثابه ابزار قدرت در کنترل جریان عملیاتی اقتصاد به سود دیدگاه خود بهره ببرند. همین دیدگاه است که به غلط تولید قوانین خلق‌الساعه را همچون چماقی برای سیاست‌گذار جا انداخته و چرخه‌ای معیوب در همه بخش‌ها و ابعاد سیاست‌گذاری ایجاد کرده است. یک تسلسل باطل از تولد و مرگ مقررات که به تولد نوع دیگری از رویکرد ناسالم منتهی می‌شود. ایجاد چنین «گلوگاه‌های سیستماتیک»ی براساس مسوولیت اجرایی دولت و به حسب وظیفه ذاتی مجلس در اصلاح وضعیت و برمبنای تشخیص و تحلیل شرایط توسط آنها صورت می‌پذیرد. جالب اینکه تقریبا تمامی این مقررات نتیجه هزینه‌کرد زمانی و مالی برگزاری جلسات مختلف در حلقه بسته دولت (حداکثر به تنوع سازمانی) و تشکیل کارگروه‌های متعدد است.

صدور مجوزهای مرتبط با فعالیت‌های اقتصادی نیز وضعیت بهتری ندارد. بدون شک نظام اعطای مجوز برای آغاز فعالیت‌های اقتصادی به جهت حفظ منافع جامعه، پایش اصالت و سلامت کسب‌و‌کارها و قانونی شدن آنها، امری رایج و زیربنایی در تمامی کشورها است. با این حال تعداد آنها، وجود یا فقدان مجوزهای موازی، زمان اعطا و نقش آنها در تسهیل فرآیندها یا بالعکس، ایجاد موانع برای فعالیت‌های اقتصادی است. این موضوع تخریب رقابت را در پی خواهد داشت که درنتیجه آن  فعالیت‌های اقتصادی را کند یا حتی متوقف می‌کند.

 بنابر آخرین گزارش «سهولت کسب‌و‌کار» (Doing Business ۲۰۲۰) بانک جهانی، ایران از حیث این شاخص در رتبه ۱۲۷ جهان قرار دارد. در زیرشاخه «شروع کسب‌و‌کار» (Starting a business) همین شاخص، ایران در رتبه ۱۷۸ از بین ۱۹۰ کشور قرار دارد. در این ارزیابی که براساس شرکت‌های با مسوولیت محدود ایران صورت پذیرفته، ۱۰ روند (اداری) با ۷۲ روز زمان شناسایی شده است. هردوی این شاخص‌ها برای کشورهای حوزه MENA و OECD (با درآمد بالا) بسیار کمتر است. برای حوزه‌های یاد شده این اعداد در بخش روندها به ترتیب ۵/ ۶ و ۹/ ۴ و در بخش زمان به ترتیب ۷/ ۱۹ و ۲/ ۹ روز محاسبه شده است.

البته ناگفته نماند درخصوص سهم هزینه راه‌اندازی کسب‌و‌کار از درآمد سرانه (درصد of income per capita) و سرمایه مورد نیاز اولیه، ایران موقعیت متفاوتی دارد. در این بخش ایران به ترتیب سهم‌های ۱/ ۱ درصد و صفر، امتیاز ۵/ ۹۹ و ۱۰۰ را داراست. از روند پرپیچ و خم و بوروکراتیک راه‌اندازی کسب‌و‌کارها که بگذریم، مصاف روزانه و مداوم با مقررات تازه آغاز می‌شود. ترازوی ناتراز مقررات که کفه زایش آن نسبت به زدایش به مراتب سنگین‌تر است، روزگار فعالان اقتصادی را در همه ابعاد سیاه کرده و برهمین اساس همواره مورد اعتراض و تعریض بوده است. قانونگذار و سیاست‌گذار نیز همیشه و در همه سمت‌ها از قوه مجریه گرفته تا قوای مقننه و قضائیه در «سخن» به حذف و اصلاح و در ضعیف‌ترین حالت، تعدیل این مساله تاکید دارد. تمام اسناد خرد و کلان، از ماده ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، که در سال ۸۷ ازسوی مجلس مصوب و دولت وقت و اصلاحات آن در سال‌های ۹۲ و ۹۳ که به تصویب شورای نگهبان رسید، قانون پنجم توسعه کشور، ماده ۵۷ قانون رفع موانع تولید تا مصوبه اخیر در تشکیل هیات مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب‌و‌کار در وزارت امور اقتصادی و دارایی ذیل همین مواد با هدف تسهیل فضای کسب‌و‌کار و سرمایه‌گذاری از حیث مقررات‌زدایی و نظم‌دهی به این روند را دارند. با این‌حال هنوز هیچ یک از ابزارهای طراحی شده در قانون نتوانسته مقررات‌زایی بی‌قاعده، جزیره‌ای و موازی را متوقف یا حداقل سرعت آن را نسبت به مقررات‌زدایی کاهش دهد.

یک دلیل تحلیل اشتباه از اهداف قانون و بالطبع عدم‌استفاده از ظرفیت‌های قانونی است. برخی از کارشناسان معتقدند هیات مقررات‌زدایی در اشتباهی مفهومی تنها سعی در کاهش تعداد مقررات دارد؛ درحالی‌که رویکرد درست این بود تا با کاهش مدارک مورد نیاز مجوزها، از پیچیدگی روند صدور و تطویل آن کاسته و آنها را مدیریت کند. در کنار این مساله شفافیت روند واگذاری مقررات و البته سطح اثر آنها بر شفاف‌سازی فعالیت‌های اقتصادی مساله‌ای اساسی است.

از سوی دیگر باید به جایگاه این ابزار و ظرفیت‌های قانونی نیز توجه داشت. در گزارش خرداد سال‌جاری مرکز پژوهش‌های مجلس با اشاره به اینکه «مقررات‌زدایی» حاضر در اصل همان «مجوززدایی» است، صراحتا اعلام شد، «غالب مصوبات این هیات از بدو شکل‌گیری در ادغام یا حذف برخی از مجوزها، اولا توسط برخی از دستگاه‌ها ملاک عمل قرار نگرفته است و ثانیا، تاثیری ملموس در کاهش فرآیند دست‌وپاگیر صدور مجوزها برای کسب وکار نداشته است.»

یکی از ایرادات زیرساختی چنین ظرفیت‌هایی، استفاده از رویکردهای پیشین در حل مسائل است. بدیهی است که اگر رویکردهای مزبور پاسخگو بود اساسا چنین مشکلاتی را شاهد نبودیم. تکرار روش عمل به «علت» در حذف «معلول» خودش یک تسلسل باطل در رویکرد دولتی است. برگزاری جلسات مکرر راهکار اصلاح شیوه عمل یک اقتصاد دستوری نیست. اشکال کار دقیقا پیچیدگی اقتصاد دولتی و دستوری و تعدد ذی‌نفعان از این رویکرد است. سازمان‌ها و ارگان‌های مختلف قصد دارند با حفظ منافع خود چه در عایدی اقتصادی و چه حفظ قدرت نظارتی و اجرایی در تمام امور ابزار کنترل داشته باشند و مقررات بهترین وسیله برای نیل به این اهداف است. از سوی دیگر برخی مصوبات و نتایج این سازوکارهای قانونی ازسوی گروهی از ارکان ذی‌نفع و به سبب عدم‌حضور آنها در تصمیم‌سازی پذیرش و اجرا نشود. در این حالت نیز قانونگذار سعی کرد با دخیل کردن سازمان‌های بیشتر، مشارکت بیشتری جذب کرده و بالطبع با مقاومت کمتری روبه‌رو شود. غافل از اینکه مانعی دیگر در چابکی تصمیم‌سازی ایجاد شد و گاهی تشکیل جلسات به سبب عدم‌رسیدن به حد نصاب به تعویق می‌افتاد.

کشوری مانند کره‌جنوبی که تجربه‌ای موفق در ساماندهی، تعدیل و کاهش مجوزها دارد روند دیگری در پیش گرفت. بهره‌برداری صحیح از رویکرد «دولت الکترونیک» در کنار سختگیری شدید در سطوح بالادستی تصمیم‌ساز نظیر رئیس‌جمهور و در عین حال تعهد همه جانبه و بدون استثنا به اصلاحات اقتصادی سبب شد میزان پیچیدگی فرآیندهای بوروکراتیک مرتبط با اقتصاد ازجمله مقررات و مجوزها را در دو بعد اثربخشی و کارآیی از یکسو و از سه جنبه ماهیت (چرایی)، زمانبر بودن و هزینه‌زایی از سوی دیگر مورد تجدید قرار گرفته و بهبود یابد.